MUSS-, SOLL- und KANN-Kriterien für einen KI-Telefonassistenten

Wofür MUSS, SOLL und KANN in der Vergabe stehen

Wenn Kommunen und Landkreise moderne KI-Technologien für den Bürgerservice beschaffen, bildet die Leistungsbeschreibung das rechtliche und funktionale Fundament des gesamten Vergabeverfahrens. Dieser Beitrag zeigt, wie MUSS-, SOLL- und KANN-Kriterien für einen KI-Telefonassistenten formuliert werden und wo der Charly KI-Telefonassistent die MUSS-Ebene belegt. Als Digitalisierungsbeauftragte stehen Sie vor der Herausforderung, innovative Sprachmodelle so zu spezifizieren, dass der Anbietermarkt nicht unzulässig eingeengt wird, Ihre Verwaltung aber gleichzeitig ein verlässliches, datenschutzkonformes System erhält.

Im Vergaberecht unterscheidet die Vergabestelle strikt zwischen zwingenden Mindestanforderungen (Ausschlusskriterien) und qualitativen Wertungskriterien. Gemäß § 97 Abs. 1 und 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) müssen öffentliche Aufträge im fairen Wettbewerb, transparent und unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vergeben werden. Eine produktneutrale Leistungsbeschreibung stellt sicher, dass keine einzelnen Anbieter durch maßgeschneiderte Spezifikationen bevorzugt oder unbegründet vom Wettbewerb abgeschnitten werden.

Die drei Kategoriestufen im Überblick

Die saubere Zuordnung jeder Anforderung zu einer Kategoriestufe schützt das Verfahren vor Rügen und sichert die Entscheidungsqualität. Transparente, vorab dokumentierte Prozess- und Funktionsanforderungen sind dabei die Voraussetzung dafür, dass Bieter und Wertungsgremium die Kriterien identisch auslegen.

Ein häufiger Fehler besteht darin, wünschenswerte Komfortfunktionen fälschlicherweise als MUSS-Kriterium zu deklarieren. Dadurch riskieren Verwaltungen, dass leistungsfähige und wirtschaftliche Lösungen vorzeitig ausgeschlossen werden, weil sie eine spezifische Nebenfunktion anders lösen als im Entwurf gedacht.

Warum die Abstufung über den Zuschlag entscheidet

Die Festlegung der Kriterienhierarchie entscheidet maßgeblich darüber, ob ein Vergabeverfahren wirtschaftlich erfolgreich verläuft oder in einer formalen Sackgasse endet. Werden zu viele funktionale Details als MUSS-Kriterium definiert, schrumpft der Bieterkreis oft auf null oder einen einzigen Anbieter zusammen. Dies widerspricht nicht nur dem Wettbewerbs- und Transparenzgebot nach § 97 Abs. 1 GWB, sondern setzt die Verwaltung auch dem Risiko von Rügen unterlegener Bieter aus, denn nach § 97 Abs. 6 GWB haben Unternehmen einen Anspruch darauf, dass die Bestimmungen über das Vergabeverfahren eingehalten werden^[1].

Nach § 58 der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) wird der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt, das auf Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses ermittelt wird; neben dem Preis oder den Kosten dürfen ausdrücklich qualitative Zuschlagskriterien wie die Qualität einschließlich des technischen Werts, die Zugänglichkeit der Leistung insbesondere für Menschen mit Behinderungen oder Aspekte der digitalen Souveränität gewertet werden^[2]. Wirtschaftlichkeit bedeutet im öffentlichen Sektor also nicht zwingend den niedrigsten Einkaufspreis, sondern das beste Preis-Leistungs-Verhältnis über den gesamten Betriebszeitraum hinweg. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien muss der Auftraggeber dabei bereits in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen angeben^[3]. Für Kommunen heißt das praktisch: Es zählt die Lösung, die dem Personal echte Arbeitsentlastung bringt.

Vom Ist-Zustand zur wertungsfesten Matrix

Ein fundierter Ist-Soll-Vergleich bildet das Fundament für jede rechtssichere Vergabeunterlage. Bevor Kriterien formuliert werden, muss die Verwaltung analysieren, welche Anliegen das Bürgerbüro oder die Fachbereiche täglich binden. Orientierung bieten dabei die Angebote der kommunalen Fachwelt: Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement stellt Kommunen Beratung, Benchmarks und Standortbestimmungen zum Verwaltungsmanagement bereit^[4], und der Deutsche Städte- und Gemeindebund bündelt laufend Informationen zur Digitalisierung in Städten und Gemeinden^[5]. Nur wenn der tatsächliche Bedarf präzise dokumentiert ist, lassen sich die geforderten Funktionalitäten treffsicher auf MUSS- und SOLL-Ebenen aufteilen.

• Zu enge MUSS-Vorgaben: Schließen innovative Cloud-Lösungen unbegründet aus und verzerren den Wettbewerb.
• Fehlende Differenzierung bei SOLL-Kriterien: Führt dazu, dass Qualitätsunterschiede in der Spracherkennung oder Fachintegration nicht vergütet werden.
• Unklare Nachweispflichten: Reine Eigenerklärungen ohne Teststellung oder Demo-Gespräche erschweren die objektive Notenvergabe.
• Verzerrte Preis-Leistungs-Gewichtung: Ein überproportional gewichteter Preis führt oft zum Zuschlag für unzureichend trainierte Basissysteme, die das Personal kaum entlasten.

Eine ausgewogene Abstufung stellt sicher, dass alle bietenden Systeme die unabdingbaren rechtlichen und organisatorischen Mindeststandards erfüllen, während der Wettbewerb über die fachliche Exzellenz und Benutzerfreundlichkeit entschieden wird.

MUSS: Datenschutz, Hosting, Barrierefreiheit

Auf der MUSS-Ebene dürfen keine Kompromisse eingegangen werden. Für öffentliche Verwaltungen sind die rechtlichen Rahmenbedingungen bezüglich Datenschutz, Informationssicherheit und digitaler Teilhabe strikt vorgegeben. Erfüllt ein eingereichtes Angebot auch nur einen einzigen dieser Punkte nicht, muss es zwingend von der Wertung ausgeschlossen werden.

Zentral ist hierbei die vollständige Konformität mit der DSGVO. Der Anbieter muss den Abschluss eines rechtsgültigen Auftragsverarbeitungsvertrags (AVV) gemäß Art. 28 DSGVO vorlegen können. Die Verarbeitung findet ausschließlich in Deutschland, einem EU-Mitgliedstaat oder im EWR statt; ein Drittland bedarf der vorherigen dokumentierten Zustimmung. Darüber hinaus muss das System dem Grundsatz von Privacy by Design folgen: Bürgerdaten, die während eines Telefonats zur Bearbeitung aufgenommen werden, dürfen nicht dauerhaft gespeichert oder für ein allgemeines Modelltraining zweckentfremdet werden.

Gesetzliche Verpflichtung zur Barrierefreiheit

Barrierefreiheit ist für öffentliche Stellen kein optionales Qualitätsmerkmal, sondern eine zwingende gesetzliche Vorgabe. Das Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (BGG) verpflichtet Träger öffentlicher Gewalt allgemein zur Herstellung von Barrierefreiheit^[6]; nach § 12a BGG gilt das ausdrücklich für Websites, Apps und sonstige elektronisch unterstützte Verwaltungsabläufe^[7]. Für einen KI-Telefonassistenten bedeutet dies, dass sprachliche Hürden aktiv abgebaut werden müssen.

Indem Sie diese Kernkriterien als MUSS festlegen, schützen Sie Ihre Verwaltung vor Datenschutzverstößen und stellen sicher, dass alle Bürgerinnen und Bürger unabhängig von ihren individuellen Fähigkeiten uneingeschränkten Zugang zu den Auskünften Ihrer Verwaltung erhalten.

SOLL: Fachverfahren, Mehrsprachigkeit, Erreichbarkeit

Während MUSS-Kriterien das unverzichtbare Fundament sichern, entscheidet die SOLL-Ebene über die tatsächliche Entlastungswirkung im Rathausalltag. Auf dieser Ebene vergeben Sie Bewertungspunkte für qualitative Leistungsmerkmale. Je besser ein System auf die komplexen Anforderungen der Kommunalverwaltung abgestimmt ist, desto höher fällt seine Punktzahl in der Wertungsmatrix aus.

Ein wesentlicher Qualitätsfaktor ist die praxistaugliche Fachintegration. Ein KI-Sprachassistent entfaltet seinen vollen Nutzen erst dann, wenn er nicht nur statische Öffnungszeiten vorliest, sondern Anliegen strukturiert qualifiziert, Rückrufbitten inklusive Anliegenskontext erfasst oder Termine direkt über Schnittstellen im kommunalen Kalendersystem bucht.

Sprachvielfalt und Dialekterkennung als Qualitätsmerkmale

In der täglichen Praxis sprechen Anrufende selten reines Hochdeutsch. Regionale Dialekte, Mundarten sowie nicht-deutsche Muttersprachen prägen den Kontakt im Bürgerservice. Systeme, die über eine automatische Dialekterkennung und fließende Mehrsprachigkeit in über 30 Sprachen verfügen, ermöglichen eine deutlich höhere Erstlösungsquote.

• Terminmanagement & Kalenderanbindung: Automatische Abfrage freier Zeitfenster und direkte Buchung im bestehenden Terminverwaltungssystem der Verwaltung.
• Multi-Language-Support: Nahtloser Sprachwechsel in über 30 Sprachen ohne vorherige Menüauswahl durch die anrufende Person.
• Verlässliche Dialekt- und Akzenterkennung: Sichere Verarbeitung regionaler Mundarten und akustisch anspruchsvoller Umgebungen.
• 24/7-Erreichbarkeit mit Eskalationsmanagement: Durchgehende Annahme von Routineanrufen außerhalb der Dienstzeiten inklusive strukturierter Weiterleitung bei Notfällen.
• Mängelmelder-Aufnahme: Präzise Erfassung von Schadensmeldungen (Ort, Kategorie, Beschreibung) und Weitergabe an das zuständige Fachamt.

Durch eine gestaffelte Punktevergabe bei den SOLL-Kriterien honorieren Sie Lösungen, die weit über rudimentäre Sprachdialoge hinausgehen und die Fachämter spürbar von repetitiven Standardtelefonaten befreien.

KANN: Ausbaustufen ohne Ausschlusswirkung

KANN-Kriterien umfassen wünschenswerte Erweiterungen, Zusatzmodule und Ausbaustufen, die für den produktiven Start nicht zwingend erforderlich sind, der Verwaltung aber mittelfristig erhebliche Prozessvorteile bringen. Sie dürfen keine Ausschlusswirkung entfalten: Wenn ein Bieter eine KANN-Funktion nicht anbietet, erhält er dafür lediglich keine Zusatzpunkte, verbleibt aber regulär im Vergabeverfahren.

Typische Beispiele für KANN-Optionen sind automatisierte Bestätigungen per SMS an die anrufenden Bürger:innen (beispielsweise mit einer Liste benötigter Unterlagen nach einem Beratungsgespräch) oder ein zusätzliches Chatbot-Widget für die kommunale Website, das auf dieselbe Wissensbasis wie der Telefonassistent zugreift. Auch White-Label-Anpassungen, bei denen das System unter dem spezifischen Corporate Design der Kommune auftritt, fallen in diesen Bereich.

Vergaberechtliche Einordnung und Schwellenwerte

Bei der Aufnahme von KANN-Optionen in die Leistungsbeschreibung muss die Vergabestelle die Schätzung des Auftragswerts sorgfältig kalkulieren. Optionale Leistungen müssen bei der Schwellenwertberechnung berücksichtigt werden, um festzustellen, ob das Verfahren national oder europaweit ausgeschrieben werden muss. Wie Sie die Wertgrenzen und Vergabearten rechtssicher bestimmen, erläutert der Fachbeitrag zur Frage, wie die KI-Beschaffung: wann europaweit ausgeschrieben werden muss.

Durch die klare Kennzeichnung als KANN-Option halten Sie das Hauptverfahren schlank und sichern sich gleichzeitig das Recht, innovative Erweiterungen ohne erneuten Vergabeaufwand im laufenden Betrieb abzurufen.

Kriterien, die Anbieter faktisch ausschließen

In der kommunalen Vergabepraxis schleichen sich gelegentlich Anforderungen ein, die gut gemeint sind, moderne KI-Systeme jedoch faktisch ausschließen oder erhebliche rechtliche Risiken erzeugen. Digitalisierungsbeauftragte sollten solche Fehlformulierungen meiden, um die Leistungsfähigkeit des Bieterfelds nicht unnötig zu beschneiden.

Ein klassisches Beispiel ist die pauschale Forderung nach einer dauerhaften Audio-Aufzeichnung aller Bürgertelefonate zur Qualitätskontrolle. Eine solche Speicherung ist datenschutzrechtlich äußerst heikel, erfordert explizite Einwilligungen aller Beteiligten und widerspricht den Prinzipien der Datenminimierung. Moderne Voicebots arbeiten mit flüchtigen Audiodaten, die in Echtzeit transkribiert, verarbeitet und unmittelbar nach Gesprächsende verworfen werden.

Cloud-Souveränität versus On-Premise-Zwang

Ein weiteres Hindernis stellen starre Vorgaben für einen reinen On-Premise-Betrieb dar. Hochperformante Large Language Models und moderne Spracherkennungssysteme erfordern spezialisierte Recheninfrastrukturen, die in kommunalen Rechenzentren wirtschaftlich kaum vorgehalten werden können. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) hat mit dem Kriterienkatalog für KI-Cloud-Dienste (AIC4) Mindestanforderungen an die sichere Verwendung von Methoden des maschinellen Lernens in Cloud-Diensten formuliert; der Katalog ergänzt den Cloud Computing Compliance Criteria Catalogue (C5) und adressiert unter anderem Sicherheit und Robustheit, Zuverlässigkeit, Datenmanagement und Bias über den gesamten Lebenszyklus eines KI-Dienstes^[9]. Ein Kriterienkatalog dieser Art zeigt, dass sich Cloud-Dienste prüfbar und sicher betreiben lassen, ein pauschaler On-Premise-Zwang also nicht erforderlich ist.

• Unbegründeter On-Premise-Zwang: Schließt moderne Software-as-a-Service-Lösungen aus und verhindert schnelle Modellaktualisierungen.
• Forderung nach permanenter Sprachspeicherung: Erzeugt gravierende DSGVO-Hürden und senkt die Akzeptanz bei den Bürgerinnen und Bürgern.
• Proprietäre Schnittstellenvorgaben: Fordert geschlossene Alt-Standards, anstatt auf moderne REST-APIs und flexible Webhooks zu setzen.
• Überzogene Mindestumsätze: Schließen innovative, spezialisierte GovTech-Unternehmen aus, ohne die tatsächliche Lieferfähigkeit zu prüfen.

Achten Sie bei der Formulierung darauf, funktionale Schutzziele zu definieren (z. B. Verfügbarkeit, Vertraulichkeit und Reaktionszeit), anstatt überholte technische Umsetzungsmethoden vorzuschreiben.

Wie die Bewertungsmatrix gewichtet wird

Die Bewertungsmatrix übersetzt Ihre Anforderungen in eine transparente Punktwertung. Eine rechtssichere Vergabe stellt sicher, dass qualitative Leistungsmerkmale nicht durch eine übermäßige Preisfokussierung entwertet werden. In der Praxis hat sich eine Gewichtung bewährt, bei der funktionale Qualität, Datenschutz und Benutzerfreundlichkeit gemeinsam rund 85 Prozent der Wertung ausmachen, während die Kosten mit etwa 15 Prozent gewichtet werden.

Dadurch wird verhindert, dass eine unzureichende Billiglösung den Zuschlag erhält, die im späteren Produktivbetrieb mangels Erkennungsgenauigkeit zu Mehraufwand im Bürgerbüro führt. Stattdessen gewinnt das Angebot, das die Mitarbeitenden am wirksamsten entlastet und den höchsten Bürgernutzen stiftet.

Muster-Bewertungsmatrix für Kommunen

Die folgende Matrix dient als praxiserprobte Vorlage für Ihre Vergabeunterlagen und lässt sich flexibel an lokale Schwerpunkte anpassen:

Der Charly KI-Telefonassistent wurde speziell für die Anforderungen der kommunalen Verwaltung entwickelt und erfüllt sämtliche hier beschriebenen MUSS-Kriterien lückenlos. Mit einem konsequenten Privacy-by-Design-Ansatz, sicherem Hosting im deutschen und europäischen Raum sowie einer Implementierungszeit von wenigen Tagen entlastet das System die Telefonzentralen und Fachbereiche spürbar von Routineanfragen.

Möchten Sie sicherstellen, dass Ihre Leistungsbeschreibung vor der Veröffentlichung vollständig und rechtssicher aufgestellt ist? Lassen Sie Ihre Kriterienliste im Gespräch gegenprüfen und profitieren Sie von den Erfahrungen aus zahlreichen erfolgreichen kommunalen Projekten.